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 Berlin, 02.09.2025

1      Zusammenfassung

Die geplanten Änderungen der Biomassestrom-Nachhaltigkeitsverordnung (BioSt-NachV) und der Biokraftstoff-Nachhaltigkeitsverordnung (Biokraft-NachV) stellen einen bedeutenden legislativen Schritt dar, um die Richtlinie (EU) 2023/2413 (RED III) umzusetzen und die Mechanismen zur Betrugsprävention im deutschen Bioenergiesektor substanziell zu stärken. Zu den wesentlichen Fortschritten gehören die Reform des Vertrauensschutzes, verpflichtende DAkkS-Akkreditierung für Zertifizierungsstellen, ein erweiterter Katalog an Ordnungswidrigkeitentatbeständen sowie verstärkte direkte Eingriffsrechte für die BLE. Diese Maßnahmen sind darauf ausgelegt, die Robustheit und Integrität des Nachhaltigkeitsprüfungssystems zu erhöhen.

Trotz dieser positiven Entwicklungen verbleiben kritische Schwachstellen, die die Wirksamkeit der neuen Bestimmungen beeinträchtigen könnten. Dazu zählen das Fehlen präskriptiver Vorgaben für Auditintensitäten, die inhärenten Grenzen von Massenbilanzsystemen, Mängel bei robusten Mechanismen zur Sperrung von Wiederholungstätern und klaren Auslösern für proaktive behördliche Kontrollen. Die Umsetzung dieser Vorschläge ist entscheidend, um einen wirklich betrugsresistenten und transparenten Bioenergiemarkt zu gewährleisten. Insbesondere die Reform des Vertrauensschutzes stellt hierbei den wichtigsten Schritt da.

2     Einleitung: Zweck der BioSt-NachV und Biokraft-NachV 

Die Novelle der BioSt-NachV (Biomassestrom-Nachhaltigkeitsverordnung) und der Biokraft-NachV (Biokraftstoff-Nachhaltigkeitsverordnung) verfolgt primär zwei miteinander verknüpfte Ziele: die direkte, 1:1-Umsetzung der Richtlinie (EU) 2023/2413 (RED III) und die Stärkung der Betrugsprävention innerhalb des nationalen Nachhaltigkeitsrahmens für Bioenergie. Um die Klimaziele zu erreichen, sind Biokraftstoffe, fortschrittliche Kraftstoffe und Erneuerbare Kraftstoffe nicht-biologischen Ursprungs (RFNBOs) entscheidend. Der deutsche Biokraftstoffmarkt wird jedoch von einer europaweiten Betrugskrise heimgesucht, die seine Glaubwürdigkeit und die Klimavorteile untergräbt.

Damit steht die Novellierung der Verordnungen im Einklang mit den im Koalitionsvertrag getroffenen Vereinbarungen zur Verbesserung der Betrugsprävention im Rahmen der national rechtlich zur Verfügung stehenden Möglichkeiten. Diese Herausforderungen soll durch die Einführung neuer Maßnahmen und die Stärkung bestehender Regelungen bewältigt werden, wobei ein besonderer Fokus auf den Rollen und Verantwortlichkeiten der Zertifizierungsstellen und den Befugnissen der zuständigen Behörde liegt.

3      Maßnahmenpaket zur Betrugsprävention im Rahmen der RED III

3.1    Reform des Vertrauensschutzes

Gesetzentwurf:

• § 17 BioSt-NachV entfällt. Der Paragraf hatte Käufern über den im § 48 Absatz 2 VwVfG vorgesehenen Vertrauensschutz hinaus Sicherheit beim Kauf von (auch gefälschten) Zertifikaten gewährt. 

Forderung:

Die Reform des Vertrauensschutzes ist der zentrale Hebel gegen Betrug im Referentenentwurf. Die bisherige Regelung sorgte dafür, dass der zuständigen Bundesanstalt für Landwirtschaft und Ernährung (BLE) bei der Sanktionierung von Betrug häufig die Hände gebunden waren. Das zeigte sich insbesondere im Mai 2025, als die BLE temporär gesperrte Nachhaltigkeitsnachweise wieder freigab - obwohl die BLE selbst davon ausging, dass die Nachweise von einer nichtexistenten Anlage stammten und gefälscht waren.  Den Schaden davon tragen der heimische Markt und alle sauber arbeitenden Anbieter von erneuerbaren Energien im Verkehr. Betrug hingegen kann kaum wirkungsvoll sanktioniert werden. Daher ist die stärkere Ermächtigung der BLE durch die Vertrauensschutz-Reform imperativ, um gefälschte Nachweise in Zukunft aus dem Markt nehmen zu können. Das schützt die Klimaziele und stärkt die THG-Quote, damit diese wieder ein wirkungsvolles Instrument für die Verkehrswende werden kann.

Umsetzung:

Beibehaltung der im Ref. Entwurf notierten Streichung des § 17 BioSt-NachV.

3.2    Erweiterung des Katalogs an Ordnungswidrigkeitentatbeständen

Gesetzentwurf:

In § 51 Biokraft-NachV werden weitere Ordnungswidrigkeiten im Sinne des § 62 Absatz 2 Nummer 3b des Bundes-Immissionsschutzgesetzes aufgeführt.

Forderung:

Wer Zertifikate oder Nachhaltigkeitsnachweise ausstellt, obwohl die Voraussetzungen dafür nicht erfüllt wurden, soll in Zukunft den Tatbestand einer Ordnungswidrigkeit erfüllen. Die verstärkte Haftung von Zertifizierern ist ein sinnvoller Schritt. Insbesondere im Zusammenhang mit UER-Projekten gab es in der Vergangenheit einige Zertifizierungsstellen, die unter Verdacht standen, am Betrug mitgewirkt zu haben. Die Strafe ist aber für eine Abschreckungswirkung nicht ausreichend. Das anfallende Bußgeld bei einer Ordnungswidrigkeit steht in keinem Verhältnis zu den immensen Gewinnen aus Betrug. Betrug mit Nachhaltigkeitszertifikaten ist Betrug am Klimaschutz und sollte als solcher als Umweltstraftat eingestuft werden. Diese können mit Geld- oder Freiheitsstrafen bis zu fünf Jahren, in schweren Fällen bis zu fünfzehn Jahren geahndet werden. Ähnlich dem Steuerstrafrecht, wo hohe Hinterziehungsbeträge zu Haftstrafen führen, würde das ein starkes Signal für Marktintegrität senden. Die Kriminalisierung erhöht die Abschreckung durch höhere Strafen und persönliche Haftung, schützt die Marktintegrität und stärkt das Vertrauen in den Klimaschutz.

Umsetzung:

Ergänzung § 69 BImSchG-E und neuer § 70 BImSchG-E:

„Wer vorsätzlich unrichtige oder gefälschte Nachhaltigkeitsnachweise erstellt oder in Verkehr bringt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder Geldstrafe bestraft.“

Änderung in § 51 Biokraft-NachV:

Straftatbestand

Eine Straftat im Sinne des § § 69 BImSchG-E und § 70 BImSchG-E begeht, wer vorsätzlich oder fahrlässig…

3.3    Akkreditierung für Zertifizierungsstellen

Gesetzentwurf:

In § 28 Absatz 1 Nummer 1 wird festgelegt, dass Zertifizierungsstellen in Zukunft, um anerkannt zu werden, eine gültige Akkreditierungsurkunde vorlegen müssen.

Forderung:

Bisher mussten Zertifizierungsstellen, um zugelassen zu werden, bestimmte Standards, wie z.B. EN/ISO/IEC 17065 erfüllen. Der Entwurf sieht nun einen weiteren Schritt vor, eine Akkreditierung durch eine entsprechende Stelle, in diesem Fall die DAkkS. Diese Prüfung durch einen Dritten ist begrüßenswert, sie stellt die Einhaltung von Standards sicher und erschwert Betrügern den Zugang zum Markt. Allerdings darf diese einmalige Eintrittsbarriere nicht dafür sorgen, dass nach erfolgter Akkreditierung die notwendigen hohen Standards nicht mehr eingehalten werden. Daher sollte die Akkreditierung regelmäßig in einem Turnus von zwei Jahren erneuert werden. Das gewährleistet hohe Qualität und Integrität bei Zertifizierungsstellen.

Umsetzung:

Ergänzung in § 28 Absatz 1 Nummer 1:
„Diese Akkreditierungsurkunde ist alle zwei Jahre zu erneuern.“

3.4    Erweiterung des behördlichen Handlungsspielraums

Gesetzentwurf:

Mit dem Entwurf erhält die zuständige Behörde, die BLE, einige neue Befugnisse. So werden unter § 34 BioSt-NachV, § 40 BioSt-NachV und § 47 BioSt-NachV die Möglichkeiten für die BLE, Kontrollen und weitere Maßnahmen durchzuführen, erweitert.

Forderung:

Die BLE ist als zuständige Behörde der wichtigste exekutive Arm der Regierung bei der Verfolgung und Bekämpfung von Betrug. Oft wird diese Arbeit durch unzureichende Befugnisse und Möglichkeiten behindert. Hier gibt es einige positive Änderungen im Entwurf: So soll die BLE in Zukunft nicht nur kürzere Abstände für Kontrollen bestimmen können, sondern diese auch selbst durchführen können. Sog. „Begleit-Audits“ sind ebenfalls möglich. Des Weiteren erhält die Behörde mehrere Kontrollmöglichkeiten gegenüber Zertifizierungsstellen. So kann die BLE Zertifizierungsstellen zur Probenentnahme verpflichten, Überprüfungsverfahren einleiten und nach Auskünften oder Unterlagen verlangen, die ohne Aufschub gewährt werden müssen. Auch zur Aussetzung oder zum Entzug von Zertifikaten kann das BLE die Zertifizierungsstellen verpflichten. Diese Änderungen machen die Behörde wehrhafter und geben ihr mehr Rüstzeug an die Hand, um gegen Betrug vorzugehen. Es gibt aber auch hier Verbesserungsbedarf: Denn es reicht nicht nur, die Möglichkeiten zu schaffen – sie müssen auch genutzt werden. Dazu muss insbesondere bei den behördlich durchgeführten Vor-Ort-Kontrollen nachgeschärft werden.

Umsetzung:

Änderung in § 34 BioSt-NachV:
„Die zuständige Behörde soll bei begründetem Verdacht, dass die Voraussetzungen für die Ausstellung eines Zertifikates nach § 21 nicht mehr erfüllt sind, entweder bestimmen, dass Kontrollen in kürzeren Abständen durchgeführt werden müssen oder diese auch selbst durchführen.“

3.5    Stichprobenartige Kontrollen

Gesetzentwurf:

• In § 11 BioSt-NachV Abs. 2 und § 12 BioSt-NachV Abs. 6 des Entwurfs wird festgelegt, dass Zertifizierungsstellen die Angaben der den letzten Schnittstellen vorgelagerten Schnittstellen und Lieferanten in repräsentativen Stichproben kontrollieren sollen.

• § 36 BioSt-NachV bestimmt, dass jährlich eine repräsentative Anzahl an Entstehungsbetriebe von Abfällen und Reststoffen kontrolliert werden sollen.

Forderung:

Eine funktionierende Nachverfolgbarkeit innerhalb die Lieferkette ist für Betrugsprävention unerlässlich. Daher ist es zu begrüßen, dass mit Kontrollen auch dort angesetzt wird. Insbesondere die Kontrollen an Entstehungsbetrieben von Abfällen und Reststoffen sind hier wichtig. Diese Anfallstellen hatte die Initiative Klimabetrug Stoppen bereits im letzten Positionspapier als besonders betrugsanfällige Schwachstelle identifiziert. Es gibt jedoch mit der Ausgestaltung im Entwurf in beiden Fällen ein Problem: Die Formulierung von „repräsentativen Stichproben“ ist zu unkonkret. Die Gefahr besteht, dass Zertifizierungsstellen selbst definieren, wie viele Kontrollen notwendig sind. Das könnte dazu führen, dass diese wichtigen Werkzeuge bei der Betrugsbekämpfung ungenutzt bleiben. Hier wäre stattdessen die Beibehaltung der „Quadratwurzel-Formel“, bzw. eine klare Zahl besser.

Umsetzung:

Änderung bei § 36 BioSt-NachV:
„Für jede Schnittstelle nach Satz 1 ist mindestens die Anzahl der benannten Betriebe jährlich zu kontrollieren, die der Quadratwurzel der Summe aller von dieser Schnittstelle benannten Betriebe entspricht.“

Änderung bei § 11 BioSt-NachV Abs. 2:

„Die Richtigkeit der Angaben nach Absatz 1 Satz 2 Nummer 2 Buchstabe b und c wird mittels repräsentativer Stichproben von mindestens fünf Prozent der in Absatz 1 definierten letzten Schnittstellen von den anerkannten Zertifizierungsstellen kontrolliert.“

Änderung bei § 12 Abs. 6:

„Die Richtigkeit der Angaben nach Absatz 5 wird von den anerkannten Zertifizierungsstellen mittels repräsentativer Stichproben von mindestens fünf Prozent der vorgelagerten Schnittstellen und Lieferanten kontrolliert.“

3.6    Implementierung Union Date Base (UDB)

Gesetzentwurf:

• In § 11-14 BioSt-NachV Abs. 2 wird die Dokumentationspflicht über die Union Data Base eingeführt.

Forderung:

Die Union Data Base (UDB), auf die im Entwurf mehrfach verwiesen wird, kann in der Zukunft eine zentrale Rolle bei der Dokumentation einnehmen. Daher ist die Implementierung der UDB als Nachhaltigkeitsnachweis-System grundsätzlich zu begrüßen. Es gibt für die angeschlagene Branche aber keine Zeit, um auf den Einsatz der UDB zu warten 

Umsetzung:

-

3.7    Fehlen von verpflichtenden Sperr-/Beobachtungslisten

Gesetzentwurf:

-

Forderung:

Der Katalog der Ordnungswidrigkeiten wurde zwar erweitert, es fehlt jedoch eine verpflichtende Blacklist oder Watchlist für auffällige Schnittstellen, Lieferanten oder Auditoren von Zertifizierungsstellen. Das bedeutet, dass Akteure, die des Betrugs überführt wurden oder wiederholt gegen Vorschriften verstoßen haben, potenziell weiterhin im System agieren oder unter einem anderen Namen wieder auftreten könnten, ohne dass ein systematischer Ausschluss erfolgt. Die Möglichkeit der Behörde, Informationen über Betrugsverdacht öffentlich zu machen, ist zwar ein Schritt in die richtige Richtung, ersetzt aber keine formelle Sperrliste, die eine systemweite Warnung und einen Ausschluss ermöglicht.

Umsetzung:

Neuer § 55 BioSt-NachV:

• Einer Zertifizierungsstelle, die nach § 54 ordnungswidrig handelt, soll mit sofortiger Wirkung die Anerkennung nach § 32 widerrufen werden
• Zertifikate von einer Schnittstelle oder einem Lieferanten sind nicht gültig, wenn die Schnittstelle oder der Lieferant in der Vergangenheit nach § 54 ordnungswidrig gehandelt hat

4     Fazit und Ausblick

Der Referentenentwurf zur Novellierung der BioSt-NachV und Biokraft-NachV ist ein guter Schritt, um den deutschen THG-Quotenmarkt nachhaltig vor Betrug zu schützen. Insbesondere die Reform des Vertrauensschutzes für gefälschte Zertifikate stellt einen wichtigen Hebel dar, um Betrug wirkungsvoll sanktionieren zu können. Weitere sinnvolle Änderungen sind zusätzliche und rigidere Kontrollen, unter anderem auch bei Anfallstellen. Auch die Stärkung der behördlichen Auskunfts- und Eingriffsrechte ist positiv, allerdings muss die BLE dann auch mit entsprechenden Kapazitäten ausgestattet werden.

Mit der Reform des Vertrauensschutzes wird es für die BLE zukünftig leichter, gefälschte Quotennachweise abzuerkennen. Damit dieser Schritt gegangen werden kann, muss aber Betrug zunächst erkannt werden. Ein starker Fokus sollte also darauf liegen, dass Kontrollmechanismen lückenlos funktionieren. Dafür wird mit der Novelle der Verordnung bereits der Grundstein gelegt. In Zukunft wird es darauf ankommen, ob diese Mechanismen so umgesetzt werden, dass sie ihre Wirkung entfalten. Außerdem muss die RED III mit der BImSchG und BImSchV noch in diesem Jahr in deutsches Recht umgesetzt werden. Sonst sind BioSt-NachV und Biokraft-NachV nur Stückwerk.

Das Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) und die damit eingeführte THG-Minderungsquote sind zentrale Treiber für die CO₂-Reduktion im Verkehrssektor in Deutschland. Als handelsbasiertes Instrument bietet die THG-Quote einen deutlich höheren CO₂-Preis als das nationale Emissionshandelssystem (nEHS) und schafft wichtige Anreize zur Bereitstellung erneuerbarer Energieträger. Die im Zuge der nationalen Umsetzung der revisionierten Erneuerbaren-Energien-Richtlinie II anstehende Novellierung des BImSchG ist daher maßgeblich für CO₂-Einsparungen im Verkehrssektor. Die unterzeichnenden Verbände repräsentieren die komplette Bandbreite der von der BImSchG betroffenen Branchen – von den Erfüllungsoptionen Biokraftstoffe, eFuels und Elektromobilität bis hin zu den Endkunden und Verbrauchern:

1. THG-Quote: Erhöhung auf 40 % (2030) mit Mehrfachanrechnungen

Um das volle Potenzial bestehender und neu zugelassener Erfüllungsoptionen auszuschöpfen, ist ein ambitioniertes Quotenniveau notwendig, das Verdrängungseffekte zwischen den Optionen vermeidet. Eine nationale Quotenhöhe von 40 % im Jahr 2030 (unter Beibehaltung heutiger Multiplikatoren) würde im Vergleich zur europäischen Mindestvorgabe von 14,5 % (ohne Mehrfachanrechnungen) gemäß novellierter RED II ausreichende Marktanreize und Investitionssicherheit schaffen. Sollten die geltenden Multiplikatoren durch den Gesetzgeber geändert werden, müsste sich dies entsprechend auch in der Höhe der Quote widerspiegeln, sodass alle Erfüllungsoptionen ihr Potenzial ausschöpfen können.

Der Vorschlag von 40 % berücksichtigt die RED II-Novelle, die vorsieht, dass der Effizienzgewinn von BEVs künftig mit einem höheren fossilen Komparator (183 g CO₂/MJ) statt des bisherigen Anpassungsfaktors von 0,4 angerechnet wird. Diese neue Methode wird durch die voraussichtlich sinkende THG-Bilanz des Strommixes zu einem größeren Beitrag der Elektromobilität führen, obwohl die reale THG-Minderung gleichbleibt. Sollte die THG-Bilanz des Strommixes jedoch nicht sinken, müsste die Berechnungsmethode angepasst werden.

Die Absicht des BMUV, die THG-Quote über 2030 hinaus fortzuschreiben, ist aus marktlicher Sicht dringend notwendig und wird daher ausdrücklich begrüßt. Diese Fortschreibung sollte mit dem Ziel erfolgen, Deutschlands Klimaneutralitätsziel bis 2045 zu erreichen. Um die Investitionsanreize im Verkehrssektor zu verbessern, wird vorgeschlagen, ab 2030 von einem exponentiellen auf einen linearen
Hochlauf der THG-Quote umzusteigen, um die CO₂-Reduktion pro Jahr zu erhöhen und die Klimaschutzwirkung der Quote zu stärken.

2.Vermeidung von Verdrängungseffekten durch automatische Quotenanpassung

Ein unerwartet starker Hochlauf der Elektromobilität kann Verdrängungseffekte zwischen den Erfüllungsoptionen verursachen. § 37h BImSchG schützt deshalb schon heute die anderen Optionen vor solchen Effekten durch eine automatisch greifende Erhöhung der THG-Quote. So kann das gesamte Klimaschutzpotenzial aller Erfüllungsoptionen genutzt werden. Dieser Paragraph sollte daher beibehalten werden.

Die vergangenen zwei Jahre haben jedoch gezeigt, dass solche Verdrängungseffekte auch durch andere Erfüllungsoptionen erzeugt werden können. Wir fordern daher die Einführung eines Anpassungsmechanismus analog zu § 37h auch für die Erfüllungsoptionen, die Mindestquoten unterliegen (fortschrittliche Biokraftstoffe und RFNBO). Nur so wird eine Gleichbehandlung und Wettbewerbsfähigkeit aller Erfüllungsoptionen sichergestellt und die kontinuierliche Anreizwirkung der THG-Quote gewährleistet.

3. Quotenübertragung: Berücksichtigung aktueller Entwicklungen

Zur Stärkung der THG-Quote vor 2030 sollten zusätzliche Anreize in die Novelle des BImSchG aufgenommen werden. Der jüngst vorgestellte Referentenentwurf zur Änderung der 38. BImSchV trägt zwar zur Stabilisierung des THG-Quotenmarktes in den Jahren 2025 und 2026 bei, adressiert jedoch nicht die massive Übererfüllung der Unterquote für fortschrittliche Biokraftstoffe, die die Branchen für erneuerbare Energien im Verkehr ab 2027 erneut vor enorme Herausforderungen stellen wird. Auch die fehlende Investitionssicherheit für neuere Erfüllungsoptionen wie RFNBO ist bisher nicht adressiert. Eine deutliche Anhebung der THG-Quote und der Unterquote für fortschrittliche Biokraftstoffe ist daher schon vor 2030 notwendig, um bestehende Quotenüberhänge abzubauen und ein Marktgleichgewicht herzustellen.

Um die Vorgaben der novellierten RED II für das Jahr 2030 erfüllen zu können, sollte die THG-Quote in diesem Jahr ausschließlich physisch erfüllt werden können – ohne Übertragbarkeit aus Vorjahren. Diese Regelung sollte transparent im Voraus kommuniziert werden, um Planungssicherheit zu gewährleisten.

4. Förderung von RFNBO und separate Unterquoten

Zur Vermeidung von Kannibalisierungseffekten wird vorgeschlagen, die kombinierte Unterquote aus der RED-II-Novelle (mindestens 5,5 % für fortschrittliche Biokraftstoffe und RFNBO) auf nationaler Ebene in zwei separate Quoten aufzuteilen. Sie sollten jeweils ambitioniert gestaltet werden, um beide Optionen gleichermaßen zu fördern.

Besonders der Hochlauf von RFNBO erfordert regulatorische Unterstützung, um Investitionsentscheidungen in einer frühen Marktphase zu ermöglichen. Die RFNBO-Unterquote für 2030 sollte ambitionierter ausfallen als in der RED II-Novelle vorgesehen. Eine zusätzliche Unterquote vor 2030 ist notwendig, um bereits angelaufenen Pionierprojekten Absatzmärkte zu garantieren.

5. Erweiterung des Geltungsbereichs der THG-Quote auf Luft- und Schifffahrt

Zukünftig sollte die THG-Quote auch auf in Deutschland in den Verkehr gebrachte Treib- und Brennstoffe der Luft- und Schifffahrt ausgeweitet werden, um Emissionsminderungen in allen Verkehrsträgern zu erzielen. Im Schienenverkehr sollte hingegen die bestehende Regelung beibehalten werden, wonach nur Kraftstoffe und nicht der verbrauchte Strom quotenrelevant sind.

Die Quoten und Kappungsgrenzen sollten auf die Gesamtheit des Energieverbrauchs im Straßen-, Schiffs-, Luft- und Schienenverkehr (ohne Strom für die Schiene) angewendet werden. Eine Übererfüllung in einem Verkehrsträger sollte nicht maßgeblich zur Erfüllung eines anderen beitragen. Wenn z. B. die Luftfahrt-Quoten für andere Verkehrsträger genutzt werden, dürfen keine Mehrfachanrechnungen zum Einsatz kommen, die ausschließlich für den Luftverkehr vorgesehen sind.

Unterzeichnende Verbände und Initiativen:
Allgemeiner Deutscher Automobil-Club e.V. (ADAC)
BDBe Bundesverband der deutschen Bioethanolwirtschaft e.V.
Biogasrat+ e. V. – dezentrale energien
Bundesverband Bioenergie e.V. (BBE)
Bundesverband eMobilität e.V.
Bundesverband Güterkraftverkehr Logistik und Entsorgung (BGL) e.V.
Bundesverband Paket- und Expresslogistik e.V. (BPEX)
Bundesverband THG Quote e.V.
BWVL BUNDESVERBAND FÜR EIGENLOGISTIK & VERLADER e.V.
Deutscher Wasserstoff-Verband (DWV) e.V.
DSLV Bundesverband Spedition und Logistik e.V.
eFuel Alliance e.V.
Fachverband Biogas e.V.
Initiative Klimabetrug Stoppen
OVID Verband der ölsaatenverarbeitenden Industrie in Deutschland e.V.
UNITI Bundesverband EnergieMittelstand e.V.
Verband der Automobilindustrie e.V. (VDA)
Verband der Deutschen Biokraftstoffindustrie e.V.
Zentralverband Deutsches Kraftfahrzeuggewerbe e.V.

Die zwingend notwendige Anpassung des BImSchG, die mit der längst überfälligen Ermöglichung von Vor-Ort-Kontrollen das Risiko von Klimabetrug minimieren sollte, wurde in der letzten regulären Sitzungswoche des Deutschen Bundestags nicht mehr beschlossen. Grund ist offensichtlich, dass sich die Regierungsparteien trotz inhaltlicher Zustimmung nicht auf ein gemeinsames Vorgehen einigen konnten.
Die Initiative Klimabetrug Stoppen bedauert dieses Versäumnis und mahnt zügiges, entschlossenes Handeln an:

„Die Politik hat es leider verpasst, der gesamten Erneuerbare-Energien-Branche im Kraftstoffbereich das so lange überfällige Signal zu senden. Dies ist umso ärgerlicher angesichts des großen parlamentarischen Rückhalts, den das Vorhaben über alle Parteien hinweg erfahren hatte. Wenngleich nur ein Strohhalm, so wäre die Einführung von weltweiten Vor-Ort-Kontrollen zumindest ein erster wirksamer Schritt für mehr Betrugsprävention gewesen. Es ist für uns unverständlich, weshalb es nicht gelingen konnte, diese eigentlich handwerkliche kleine Änderung mit gleichzeitig hoher Bedeutung für die heimische Wirtschaft vorzunehmen.
 
In der Folge werden nun weiterhin ungehemmt mutmaßlich gefälschte Kraftstoffmengen den Markt fluten. Die Hängepartie für alle redlichen Marktakteure dauert an und der THG-Quotenmarkt nimmt weiterhin Schaden. Die Einführung wirksamer Maßnahmen zur Betrugsprävention ist von akuter Dringlichkeit. Wir können nicht, wie vom Bundesumweltministerium (BMUV) geplant, bis zum 1.1.2026 damit warten, ohne grob fahrlässig weitere Insolvenzen in diesem Bereich zu riskieren. 

Die Initiative Klimabetrug Stoppen mahnt daher endlich zügiges, entschlossenes Handeln an. Die geplante Maßnahme lässt sich auch auf dem Verordnungswege umsetzen. Wir fordern das BMUV auf, diese Verordnung unverzüglich umzusetzen. Die neue Bundesregierung muss sich zudem schnellstmöglich um weitergehende Maßnahmen kümmern. Wir brauchen dringend einen Befreiungsschlag zur Marktbereinigung und Marktstabilisierung.

Wo ein Wille ist, ist auch ein Weg. Diesen gilt es nun beherzt zu beschreiten, um das Vertrauen in das für Klimaschutz und Wirtschaft elementare Instrument der THG-Quote nicht weiter zu beschädigen.“

Im Deutschen Bundestag kursiert derzeit ein vom Bundesumweltministerium vorgelegter Entwurf einer Anpassung des BImSchG, mit der weltweite Vor-Ort-Kontrollen das Risiko von Betrugsaktivitäten im THG-Quotenmarkt minimieren sollen. Die Initiative Klimabetrug Stoppen begrüßt das Vorhaben, mahnt jedoch wichtige Änderungen an:

„Die Initiative des Bundesumweltministeriums ist grundsätzlich sehr unterstützenswert. Schon seit langem fordern Branchenakteure wirksamen Schutz gegen gepanschtes Palmöl, das umetikettiert und als vermeintlich fortschrittlicher Biokraftstoff auf die THG-Quote im Kraftstoffsektor angerechnet wird – zu Lasten aller redlichen Marktakteure. In den letzten Jahren haben wir eine schiere Schwemme an mutmaßlich gefälschten Kraftstoffmengen erlebt, die unseren Markt unterwandert haben. Als Branche hatten wir als Gegenmaßnahme ein Zulassungssystem für Produzenten weltweit angeregt. Die nun vom BMUV vorgelegte Formulierungshilfe ersetzt diese Maßnahme nicht, wäre aber zumindest ein erster wichtiger Schritt und ein unerlässliches Signal. Allerdings bedarf es zweier essenzieller Änderungen, damit diese Maßnahme mehr ist als nur ein zahnloser Tiger:  

Die Formulierungshilfe sieht vor, dass weltweit durch deutsche Behörden Kontrollbesuche vor Ort durchgeführt werden können, sogenannte Witness-Audits. Wer dem nicht zustimmt, kann auch nichts auf die THG-Quote in Deutschland anrechnen. Allerdings soll sich dies gemäß aktuellem Entwurf nur auf die Produzenten der Kraftstoffe beziehen, nicht aber auf den Drittstaat. Wenn also etwa, wie in der Vergangenheit der Fall, China per se den Witness-Audits nicht zustimmt, so wären diese Mengen weiterhin in Deutschland anrechnungsfähig. Am Status Quo würde sich also nichts ändern. Dieses offenkundige Schlupfloch muss dringend gestopft werden.  

Zudem soll die Maßnahme erst zum 1.1.2026 greifen. Das ist aus Sicht des notleidenden Marktes jedoch deutlich zu spät. Zumal fachlich nicht erforderlich: Das späte Inkraftsetzen soll Vertrauensschutz für zuvor erzeugte Kraftstoffmengen gewährleisten. Dies lässt sich jedoch schon bei einer quartalsweisen Betrachtung erreichen. Da ohnehin quartalsweise abgerechnet wird und die Nachhaltigkeitsnachweise bereits zum 30. März 2025 vorliegen, könnte und sollte das System ohne Weiteres zum 1. April, spätestens zum 1. Mai 2025 starten.  

Mit diesen wichtigen Änderungen wäre eine erste wirksame Maßnahme zur Betrugsprävention in Sicht. Wir appellieren eindringlich an das BMUV und den Deutschen Bundestag, dies noch in dieser Legislaturperiode auf den Weg zu bringen. Im Interesse der deutschen Industrie dürfen parteitaktische Überlegungen dabei keine Rolle spielen.“

Der Bericht von ZDF Frontal zu den gefälschten Klimazertifikaten hat medial hohe Wellen geschlagen. Insbesondere wird auch über die 1,2 Mrd. Euro Schaden für die Verbraucherinnen und Verbraucher diskutiert, die das DIW in einem Gutachten im Auftrag des ZDF ermittelt hatten. U.a. die Frankfurter Allgemeine Zeitung beschrieb Zweifel an dieser Zahl; Umweltministerin Steffi Lemke vertritt die Auffassung, die gefälschten Zertifikate seien gar billiger gewesen als realer Klimaschutz. Die Initiative Klimabetrug Stoppen kommentiert:

„„Die Berechnung von 1,2 Mrd. Euro Schaden repräsentiert allenfalls einen Zwischenstand und bezieht sich auf die vom UBA bereits als gefälscht eingestuften 45 UER-Projekte. Die Aufklärung der Betrugsfälle hat allerdings gerade erst begonnen. Nach unseren eigenen Recherchen dürften weit mehr als „nur“ 45 Projekte fingiert worden sein; das wahre Ausmaß des Schadens offenbart sich also erst allmählich. Darüber hinaus blendet diese Zahl den wahren volkswirtschaftlichen Schaden völlig aus. Insolvenzen, verlorene Arbeitsplätze, entgangene heimische Wertschöpfung und damit entgangene Steuereinnahmen, Investitions-Stopp und nachhaltige Eintrübung des Investitionsklimas – all diese Konsequenzen des Betrugs kommen erst jetzt in voller Härte im Markt an. Diese gilt es ebenfalls zu bewerten. Unsere Initiative hat daher von Anfang an den Schaden weitaus höher angesetzt als das DIW. So kommen wir, alles oben Genannte einberechnet, auf rund 4,5 Mrd. Euro Schaden.

Es ist auch nicht richtig, dass die gefälschten Klimazertifikate für die Verbraucherinnen und Verbraucher an der Tankstelle billiger waren als realer Klimaschutz. Die Preisgestaltung an der Tankstelle orientiert sich vor allem an den Weltmarktpreisen für Benzin und Diesel. Die Mineralölkonzerne, die von dem Betrug profitierten, haben ihre daraus erzielten Gewinne nicht an die Kunden weitergegeben, sondern für sich verbucht. Dies lässt sich mit Blick auf die Spritpreise der letzten Jahre eindeutig belegen. 

Im Übrigen ist es natürlich frappierend, dass nun redlichen Marktakteuren, die realen Klimaschutz in Deutschland machen, suggeriert wird, dass Luftbuchungen wie fingierte Projekte besser gewesen sein sollen als ihr Beitrag. Dies gilt insbesondere, wenn man sich vor Augen führt, dass der durch Fälschungen entgangene Klimaschutzbeitrag selbstverständlich nachzuholen ist. Den Betrug nun auch noch schön zu reden ist also nicht nur eine Verhöhnung der Branche, sondern auch der Verbraucherinnen und Verbraucher."

Als breites Bündnis der heimischen Erneuerbare-Energien-Branche ruft die Initiative Klimabetrug Stoppen am 4. Dezember zur Kundgebung „Gemeinsam gegen Betrug mit dem Klimaschutz: Für einen stabilen THG-Quotenmarkt“ auf. Anlässlich der Anhörung eines Antrags der CDU/CSU-Fraktion zum Thema Betrug mit UER & Biodiesel möchte sich die Initiative ab 12:30 Uhr vor dem Paul-Löbe-Haus in Berlin versammeln. Gegenstand des Antrags sind konsequentere Maßnahmen gegen fragwürdige Geschäftspraktiken im Kontext der THG-Quote.

Die Kundgebung soll die Dringlichkeit des im Bundestag besprochenen Themas unterstreichen. Anlass ist die Öffentliche Anhörung des Antrags der CDU/CSU-Fraktion im Umweltausschuss des Bundestags: „Möglichen Betrug mit gefälschten Klima-Zertifikaten lückenlos aufklären – zu Unrecht ausgestellte Zertifikate aberkennen“. Die Initiative begrüßt den Antrag der Union, unterstützt die Forderungen vollumfänglich und betont den akuten Handlungsbedarf aus Sicht der Branche:

„Dass sich seit nunmehr Jahren außer Ankündigungen in Sachen Betrugsprävention kaum etwas für die Branche getan hat, ist ein Skandal. Im Jahr 2024 hat der Klimabetrug namhafte Unternehmen der Erneuerbaren-Branche in die Insolvenz getrieben und die Regierung schaut tatenlos zu. Alle bisher ergriffenen Maßnahmen sind zukunftsgerichtet, aber ändern an der dramatischen Ist-Situation nichts,“ sagt Stefan Schreiber, einer der drei Sprecher der Initiative Klimabetrug Stoppen. Sein Kollege Marc Schubert ergänzt: „Die Erneuerbaren gehen gerade vor die Hunde. Der Ausbau der Elektromobilität ist nahezu lahmgelegt. Warum die Bundesregierung Betrug hinnimmt und dabei eine Stagnation der Verkehrswende einfach so akzeptiert, ist uns ein Rätsel.“ Sandra Rostek, ebenfalls Vertreterin der Initiative, fordert: „Die Auflösung der Regierungskoalition darf wichtigen Vorhaben für die Zukunft des Landes nicht im Wege stehen. Wir brauchen dringend und sofort einen Ausgleichmechanismus für den entgangenen Klimaschutz – und strenge Kontrollen für die Zukunft. So etwas darf nie wieder passieren.“

Angemeldet haben sich als Redner für die Kundgebung bereits namhafte Vertreter der Erneuerbare-Energien-Branche.

Denn: die wirtschaftliche Situation der Unternehmen der Erneuerbaren Energien in Deutschland ist dramatisch. Der Erfolg der heimischen Energiewende im Verkehrssektor, der Fortbestand von deutschen Unternehmen sowie von tausenden Arbeitsplätzen ist gefährdet.

Die Initiative Klimabetrug Stoppen steht mit ihren über 100 Mitgliedsunternehmen und -verbänden jederzeit bereit für den Dialog, um gemeinsam für effizienten Klimaschutz in Deutschland einzustehen. Sie ruft dazu auf, jedes Zögern zu vermeiden, um die vorhandenen Chancen auf eine zukunftssichere und klimafreundliche Verkehrsinfrastruktur nicht zu verspielen und gemeinsam eine Veränderung zu bewirken.

Das Bundeskabinett hat am 13.11. eine Anpassung der Regelungen zum THG-Quotenmarkt im Kraftstoffsektor beschlossen, nach der überschüssige THG-Quotenmengen für die Jahre 2025 und 2026 nurmehr im laufenden Jahr, nicht aber im Folgejahr angerechnet werden dürfen. Das Bundesumweltministerium (BMUV) will damit den mit Betrugszertifikaten geschwemmten Markt stabilisieren. Aufgrund des Preisverfalls sind viele Marktakteure in akuter Bedrängnis. Die Initiative Klimabetrug Stoppen kommentiert:

Die angekündigte Neufassung der 38. BImSchV wird für 2025-26 voraussichtlich eine leicht stabilisierende Wirkung auf dem THG-Quotenmarkt entfalten. Dies vor allem durch die gegenüber dem lückenhaften Referentenentwurf erfolgte Nachbesserung, dass auch Überhänge aus der Unterquote für fortschrittliche Biokraftstoffe nicht ins Folgejahr übertragen werden können. Unsere Initiative hatte auf dieses gefährliche Schlupfloch eindringlich hingewiesen.

Die Verordnung stellt damit einen ersten wichtigen Schritt in die richtige Richtung dar. Doch werden mit dieser Maßnahme lediglich die Symptome gelindert, unter denen der Markt leidet. Wie der Zoll kürzlich bekanntgegeben hat, beläuft sich die Übererfüllung der THG-Quote für das Berichtsjahr 2023 auf über 8 Millionen Tonnen. Das entspricht einer Übererfüllung von ca. 50 %. Diese stammen aus UER-Zertifikaten und vermeintlich fortschrittlichen Biokraftstoffen. Die UER-Nachweise sind erwiesenermaßen weit überwiegend gefälscht. Starke Indizien sprechen dafür, dass die angeblich fortschrittlichen Biokraftstoffmengen ebenfalls in weiten Teilen gefälscht sind und sich dahinter umdeklariertes Palmöl verbirgt. Dieser Offenbarungseid der Behörden zeigt einmal mehr das frappierende Ausmaß des Klimabetrugs.

Die aktuelle Nachbesserung der 38. BImSchV wird der Schwere dieses Problems in keiner Weise gerecht. Für 2024 verschärft sie zudem die Lage zusätzlich, da genau die vielen kleineren redlichen Akteure, die ohnehin durch den Betrug ins Straucheln geraten sind, nun weiter in die Ecke gedrängt werden. Da sie als sogenannte Dritte im Sinne der Verordnung ebenfalls keine Überhänge ins Folgejahr übertragen können, sind sie aus Gründen der Liquidität nun gezwungen, ihre Mengen noch in diesem Jahr zu den historisch niedrigen Preisen zu verkaufen. Dies bringt viele Unternehmen noch näher an den Rand des Abgrunds.

Zudem bekämpft die 38. BImSchV nicht die eigentlichen Ursachen des Problems. Die gefälschten UER-Nachweise sind weiterhin im Markt; ebenso droht auch in künftigen Jahren eine Schwemme mit fragwürdigen Biokraftstoffmengen. Weitere Schritte müssen also dringend unternommen werden, andernfalls droht der gewünschte Effekt der 38. BImSchV zu verpuffen. Allen voran muss mittels eines Zulassungsverfahrens für Produzenten ein wirksames Instrument zur Betrugsprävention kurzfristig eingeführt werden. Zudem muss es einen Ausgleichsmechanismus geben, mit dem der nicht erfolgte Klimaschutz aus gefälschten UER-Projekten nachgeholt wird.

Der Gesetzgeber hat einen Referentenentwurf zur Verordnung zur Treibhausgasminderung bei Kraftstoffen vorgelegt. Ziel ist es, die EU-weit festgelegten Mindestanteile von Biokraftstoffen und erneuerbaren Kraftstoffen nicht-biogenen Ursprungs einzuhalten und gleichzeitig Produzenten nachhaltiger Biokraftstoffe, Erzeuger von grünem Wasserstoff sowie Betreiber von Ladepunkten für Elektromobilität vor wirtschaftlichem Schaden zu schützen.

Der Vorschlag zeigt, dass das Problem erkannt wurde. Positiv hervorzuheben ist die Möglichkeit eines Neustarts ab dem Verpflichtungsjahr 2025, was sodann zu einer Stabilisierung des Marktes und zur Wiederherstellung des Vertrauens in den Handel mit Treibhausgasquoten beitragen könnte. Die verlängerte Prüfzeit für die Quotenanmeldungen der Jahre 2023 und 2024 bis 2027 ermöglicht eine gründliche Klärung von Betrugsvorwürfen.

Allerdings bleibt die aktuelle Ausführung weit hinter den Erwartungen zurück. Der vorgelegte Referentenentwurf stellt lediglich eine vorübergehende Maßnahme dar, jedoch werden die strukturellen Probleme nicht gelöst, sondern vielmehr zeitlich verschoben. Außerdem lässt die geplante Verordnung das Verpflichtungsjahr 2024 unbeachtet und führt eher zu kurzfristig weiterer Marktdestabilisierung: Dem ohnehin stark angegriffenen Markt für 2024 droht noch weiterer Schaden. Die Vorlage des Entwurfs hat zu einem weiteren Preistief geführt. Dennoch sind nun viele Akteure gezwungen, THG-Quoten in ihrem Bestand zu liquidieren. Sie sind finanziell nicht in der Lage, die THG-Quote bis 2027 im Bestand zu halten. Dies benachteiligt also genau die Akteure, die ohnehin aufgrund der Marktsituation mit dem Rücken an der Wand stehen und begünstigt die Quotenverpflichteten.

Nicht quotenverpflichtete Dritte werden ebenfalls benachteiligt, da der Entwurf in seinem Wortlaut den Fokus ausschließlich auf Quotenverpflichtete legt. Nicht quotenverpflichtete Dritte sollten, analog zu der Verwaltungspraxis für das Quotenjahr 2020, ebenfalls die Möglichkeit haben, Quoten aus einem Verpflichtungsjahr über zwei Jahre mitzunehmen und an Verpflichtete zu übertragen. Quotenmengen aus 2023 sind durch den grundsätzlich zu begrüßenden Entwurf im Jahr 2024 wertlos geworden und schädigen die Inverkehrbringer zusätzlich. Dies verschleppt das Problem von Anfang 2023 bis weiter in das Jahr 2026. Durch eine entsprechende Klarstellung im Gesetz kann der Gesetzgeber dieses Problem verhindern und zugleich für Rechtsklarheit sorgen. Dies ist vor dem Hintergrund der Verwaltungspraxis im Jahr 2019 nicht nur geboten, sondern auch konsequent.

Eine Übererfüllung “durch die Hintertür” muss verhindert werden. Aufgrund eines fehlenden Verweises im derzeitigen Entwurf auf die Vorschrift des Mindestanteils für fortschrittliche Biokraftstoffe ist es den Quotenverpflichteten weiterhin möglich, eine Übererfüllung dieser Unterquote auf das folgende Kalenderjahr anrechnen zu lassen. Vor diesem Hintergrund können Übermengen an fortschrittlicher Biokraftstoffquote, welche den Mindestanteil übersteigen, nach Wahl der Verpflichteten in 2025 auf die Unterquote angerechnet werden (vgl. § 14 Abs. 4 Nr. 2 der 38. BImSchV). Auch eine Übererfüllung an fortschrittlicher Biokraftstoffquote darf konsequenterweise mit dem Ziel der vorliegenden Novellierung nicht in den Jahren 2025/26 genutzt werden. Dies gilt es vor allem deshalb zu verhindern, da die großen Mengen an Inverkehrbringung von vermeintlich fortschrittlichem Biokraftstoff in 2023 und 2024 eines der Kernprobleme ist, die der Entwurf zu adressieren versucht. Der Gesetzgeber kann auch dieses Problem durch einen Gesetzesverweis auf § 14 Abs. 4 Nr. 2 der 38. BImSchV ohne größeren Aufwand lösen. Damit ließe sich zugleich Rechtsklarheit und –sicherheit schaffen.

Die Initiative begrüßt ferner die Absicht, den Anteil an Biokraftstoffen, erneuerbarem Strom und RFNBOs (Renewable Fuels of Non-Biological Origin) am Endenergieverbrauch des Verkehrs zu erhöhen. Allerdings fehlt im Entwurf eine Reaktion auf Missbrauchsmöglichkeiten und die Minimierung von Betrugsrisiken bei der Nutzung von Upstream-Emissions-Reductions (UERs) und Importen aus China von vermeintlich nachhaltigem Biodiesel aus Palmöl. Diese Problematik wurde bereits identifiziert, jedoch nicht adressiert.

Aus Sicht der Initiative sind in dem Zusammenhang weitere Maßnahmen zur Stabilisierung des Marktes und Gewährleistung des Klimaschutzes notwendig. Die massive Überfüllung der THG-Quote aus den Jahren 2022 und 2023 resultiert größtenteils aus dem Einsatz von mutmaßlich gefälschten Biokraftstoffen aus China und bestätigtem Betrug bei UER-Projekten. Es ist daher dringend notwendig, diese Punkte zu thematisieren. Der Entwurf bietet derzeit keine ausreichenden Maßnahmen, um kurzfristig Schaden im Markt für das Jahr 2024 zu verhindern.

Um dies sicherzustellen, fordert die Initiative:

• eine nationale Registrierung (Zulassung) und Kontrolle im Regulierungsprozess für fortschrittliche Biokraftstoffe sowie das Ausarbeiten geeigneter Maßnahmen zur Betrugsprävention

• Nutzung der Übererfüllung von 2024 im Jahr 2025 ebenfalls streichen bzw. ebenfalls auf das Quotenjahr 2027 zu verschieben

• eine klare Regelung zur Übertragbarkeit der Quoten durch Dritte: Dritte sollten die Möglichkeit erhalten, Quoten aus einem Verpflichtungsjahr auch über zwei Jahre mitzunehmen (Beispiel: Quoten von Dritten aus 2023 ebenfalls auf 2027 verschieben).

• Ersatz von gefälschten UER-Einsparungen durch Einsparungen anderer Erfüllungsoptionen ermöglichen (rechtmäßige UER-Einsparungen reichen dafür nicht aus)

• Schaffung eines Ausgleichsmechanismus für nicht mehr rückabwickelbare, gefälschte UER-Einsparungen

Um die kurzfristige Verschlimmerung der Marktsituation für die Erneuerbaren Energien abzufangen, fordert die Initiative schnelle Abhilfe. Dies muss umgesetzt werden durch eine der folgenden Ansätze:

• die kurzfristige Abschaffung der Möglichkeit der Doppelanrechnung bei Übersteigung des Mindestanteils fortschrittlicher Biokraftstoffe, sofern keine Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt werden können. So wird sichergestellt, dass nur vorschriftskonform geprüfte Biokraftstoffe aus redlichen Produktionen eingesetzt werden. Dieses Instrument findet bereits bei der Bewertung von UER-Neuanträgen seine Anwendung. Oder:

• die Erhöhung des Mindestanteils fortschrittlicher Biokraftstoffe schon für das Verpflichtungsjahr 2024. So kann der derzeit hohen Übererfüllung des Mindestanteils begegnet und der Absatz der heimischen Produzenten unterstützt werden. Schließlich ist zudem für die Umsetzung der RED III (Renewable Energy Directive) eine weitere Erhöhung der Quoten für erneuerbare Energien im Kraftstoffsektor erforderlich, um die Klimaziele zu erreichen. Dies gilt bislang maßgeblich für das Jahr 2027; einer früheren Umsetzung steht jedoch nichts im Wege.